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Studio preliminare sulla Variante 70 del Comune di Verona in materia di locazioni turistiche nel Centro Storico

1. Premessa e oggetto dello studio

Il Comune di Verona ha avviato l’iter della cosiddetta Variante n.  70 al Piano degli  Interventi, con l’obiettivo dichiarato di regolamentare le locazioni turistiche nel Centro Storico Maggiore, tutelare la residenzialità stabile, contrastare il fenomeno dell’overtourism e preservare il riconoscimento UNESCO della città. Secondo le informazioni attualmente disponibili, il fenomeno delle locazioni turistiche a Verona sarebbe cresciuto in modo molto significativo, passando da 10 unità nel 2012 a 3.404 nel 2024, di cui 2.028 concentrate nel solo Centro Storico.

La Variante, per quanto risulta dagli articoli e dalle comunicazioni pubbliche, intenderebbe ricondurre le locazioni turistiche e i B&B alla categoria urbanistica turistico-ricettiva, ritenendo che tali utilizzazioni producano un carico urbanistico analogo a quello delle strutture ricettive complementari. Le nuove regole non dovrebbero avere effetto retroattivo sugli immobili già destinati a locazione turistica e muniti di CIN prima dell’adozione della Variante.

Il presente studio analizza la legittimità della misura, i possibili profili di contrasto con la normativa statale e regionale, i precedenti giurisprudenziali più rilevanti e una possibile soluzione alternativa, più proporzionata e meno esposta a censure.

2. Il quadro normativo di riferimento

2.1. La locazione turistica nella legge statale

La locazione turistica trova un primo riconoscimento nella L. 9 dicembre 1998, n. 431, la quale, all’art. 1, comma 2, lett. c), prevede che alcune disposizioni della legge sulle locazioni abitative non si applichino “agli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche”. La norma non qualifica tali alloggi come strutture ricettive, ma li considera pur sempre oggetto di un rapporto locatizio, sottratto al regime ordinario delle locazioni abitative 4+4 o 3+2.

La stessa impostazione è confermata dall’art. 53 del Codice del turismo, secondo cui gli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche sono regolati dalle disposizioni del codice civile in tema di locazione. La Corte costituzionale ha richiamato tale disposizione nella sentenza n. 94/2024, precisando che la disciplina civilistica del contratto rientra nella competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.

Da ciò discende un primo principio: la locazione turistica non è, di per sé, una struttura ricettiva, ma una forma di godimento dell’immobile concessa a terzi mediante contratto di locazione per finalità turistiche. Il legislatore statale riconosce quindi la figura dell’“alloggio abitativo locato a fini turistici”, distinta dalle attività ricettive organizzate.

2.2. La disciplina veneta delle locazioni turistiche

Nel Veneto, la disciplina regionale prevede obblighi di comunicazione, registrazione, indicazione del periodo di locazione, numero di camere, posti letto e comunicazione dei flussi turistici tramite il sistema regionale ROSS 1000. Il locatore non imprenditoriale effettua comunicazione alla Regione e al Comune, mentre il locatore imprenditoriale deve interfacciarsi anche con il SUAP.

La L.R. Veneto n. 11/2013, come modificata dalla L.R. n. 45/2014, ha introdotto l’art. 27-bis, secondo cui gli alloggi dati in locazione esclusivamente per finalità turistiche, senza prestazione di servizi, sono strutture ricettive ai soli fini della disciplina regionale specificamente prevista, con applicazione degli obblighi di comunicazione, vigilanza, accesso e sanzione.

Questo dato è particolarmente importante. La normativa veneta non pare assimilare integralmente la locazione turistica alle strutture turistico-ricettive sotto il profilo urbanistico, ma si limita a sottoporla a un regime amministrativo speciale di comunicazione e controllo.

Ne deriva un secondo principio: la normativa regionale veneta riconosce la locazione turistica come fenomeno amministrativamente rilevante, ma non sembra imporre in via generale il mutamento della destinazione d’uso da residenziale a turistico-ricettiva.

3. La giurisprudenza più recente

3.1. Corte costituzionale n. 94/2024

La Corte costituzionale, con sentenza n. 94 /2024, ha esaminato una legge della Valle d’Aosta che prevedeva un limite di 180 giorni annui per la locazione turistica di camere arredate ubicate in immobili destinati ad abitazione permanente o principale. La Corte ha ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale, affermando che le locazioni turistiche brevi presentano anche una dimensione urbanistica e turistica, non soltanto civilistica.

Secondo la Corte, la crescita delle locazioni turistiche può determinare la trasformazione urbanistica di interi quartieri, incidere sulla gestione dei servizi pubblici locali e influire sulla pianificazione del territorio. Per questo motivo, il legislatore regionale può intervenire sugli aspetti amministrativi, turistici e urbanistici, purché non disciplini direttamente la validità, la durata e gli effetti del contratto di locazione.

Questa pronuncia è rilevante perché esclude una tesi troppo radicale: non è possibile sostenere che la locazione turistica sia materia esclusivamente civilistica e quindi totalmente sottratta a ogni intervento regionale o comunale. Tuttavia, la stessa sentenza conserva la distinzione tra disciplina del contratto, riservata allo Stato, e disciplina amministrativa o urbanistica, ammissibile solo nei limiti della competenza regionale e comunale.

3.2. Corte costituzionale n. 186-2025

La sentenza n. 186/2025 della Corte costituzionale è ancora più significativa. Essa ha esaminato alcune disposizioni della legge della Regione Toscana n. 61/2024, tra cui l’art. 59, che consente ai Comuni ad alta densità turistica e ai capoluoghi di provincia di individuare zone o aree nelle quali definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento delle locazioni brevi. La disposizione toscana prevede anche un possibile regime autorizzatorio quinquennale e limiti massimi di autorizzazioni per determinate zone omogenee.

La Corte ha ritenuto non fondate le censure di incostituzionalità, affermando che l’art. 59 non invade la materia dell’ordinamento civile, poiché non disciplina direttamente il contratto, ma introduce una regolazione amministrativa collegata al turismo e al governo del territorio. La Corte ha inoltre ritenuto che la tutela della residenzialità, la preservazione del tessuto sociale, la disponibilità di alloggi a lungo termine e la tutela del patrimonio storico e culturale possano costituire finalità legittime.

La stessa pronuncia richiama la sentenza Cali Apartments della Corte di giustizia dell’Unione europea, nella quale è stato ritenuto ammissibile un regime autorizzatorio per le locazioni brevi volto a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione di lungo periodo, purché il sistema sia giustificato da ragioni imperative di interesse generale e rispetti il principio di proporzionalità.

Tuttavia, la sentenza n. 186/2025 si fonda su un elemento essenziale: la Toscana aveva adottato una legge regionale spercifica, con criteri, limiti, finalità, disciplina transitoria e parametri di proporzionalità. Questo aspetto distingue il caso toscano dalla situazione veneta, nella quale non pare esistere una previsione regionale analoga che attribuisca ai Comuni un potere così ampio di contingentamento o riqualificazione urbanistica delle locazioni turistiche.

3.3. Consiglio di Stato n. 2928/2025

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 292 8/2025, relativa a un caso lombardo, ha affermato che l’attività di locazione turistica non imprenditoriale è riconducibile al godimento indiretto del bene e alla libertà contrattuale del proprietario. Secondo il Consiglio di Stato, tale attività non richiede SCIA, ma una mera comunicazione di inizio attività, funzionale al monitoraggio, senza poteri conformativi o inibitori dell’Amministrazione in assenza di specifica base normativa.

Il precedente non è automaticamente applicabile al Veneto, perché si fonda sulla normativa lombarda, ma è utile sotto un profilo sistematico: conferma che la locazione turistica non imprenditoriale non può essere automaticamente assimilata a una struttura ricettiva, salvo che vi sia una specifica norma che lo consenta e salvo che l’attività presenti caratteristiche di stabilità, organizzazione o imprenditorialità.

4. I casi analoghi: Firenze, Venezia, Bologna e Sirmione

4.1. Firenze

Il Comune di Firenze ha adottato un regolamento sulle locazioni turistiche brevi nell’area UNESCO, con contingentamento alle unità già regolarmente destinate nel 2024, autorizzazioni quinquennali, superficie minima e divieto di nuovi insediamenti residenziali a uso turistico. Il TAR Toscana ha respinto numerosi ricorsi, richiamando la sentenza n. 186/2025 della Corte costituzionale e ritenendo legittima la tutela dell’ambiente urbano, del patrimonio storico-artistico e del tessuto sociale.

Il caso fiorentino è però fondato su una specifica legge regionale toscana, l’art. 59 della L.R. n. 61/2024, che attribuisce espressamente ai Comuni un potere regolatorio in materia di locazioni brevi.

4.2. Venezia

Per Venezia esiste una disciplina speciale di fonte statale, l’art. 37-bis del D.L. n. 50/2022, che consente al Comune di integrare i propri strumenti urbanistici per definire limiti massimi e presupposti per destinare immobili residenziali ad attività di locazione breve nel centro storico e nelle isole della laguna. La Corte costituzionale ha richiamato tale modello come esempio di intervento urbanistico specifico giustificato dalla peculiarità del contesto veneziano.

Questo precedente è rilevante anche in senso contrario: se per Venezia è stata necessaria una norma statale speciale, occorre interrogarsi sulla sufficienza, per Verona, del solo potere pianificatorio comunale in assenza di analoga previsione legislativa.

4.3. Bolonga

Bologna ha introdotto modifiche al regolamento edilizio e al piano urbanistico per disciplinare le locazioni turistiche, tra cui il requisito dell’alloggio minimo di 50 mq nella città storica. Il TAR Emilia-Romagna, secondo quanto riportato dalla Corte costituzionale, ha respinto il ricorso, rilevando che la regolazione delle locazioni turistiche può rientrare nel governo del territorio quando sia funzionale alla pianificazione ordinata.

4.4. Sirmione

Il caso Sirmione è invece utile per la posizione opposta. Il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento comunale che aveva dichiarato irricevibile la comunicazione di locazione turistica e diffidato dall’esercizio dell’attività, affermando che il Comune non disponeva, in quel quadro normativo, di un potere inibitorio sulla locazione turistica non imprenditoriale.

Questo precedente può essere utilizzato per sostenere che un Comune non può creare, senza adeguata base legislativa, un sistema di controllo preventivo o di sostanziale divieto su attività che la legge statale riconduce alla locazione e che la normativa regionale disciplina mediante comunicazione.

5. Possibili profili di illegittimità della Varante  70

5.1. Contrasto con la L. 431/1998 e con l’art. 53 del Codice del turismo

Il primo profilo riguarda il possibile contrasto con la disciplina statale. La L. 431/1998 riconosce espressamente la categoria degli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche, mentre l’art. 53 del Codice del turismo li assoggetta alle norme del codice civile in materia di locazione.

Se la Variante comunale qualificasse automaticamente ogni locazione turistica come uso turistico-ricettivo, anche in assenza di servizi, organizzazione imprenditoriale, stabilità e incremento effettivo del carico urbanistico, si potrebbe sostenere che essa svuoti di contenuto la figura statale della locazione turistica abitativa.

La censura potrebbe essere formulata così:

La Variante non si limita a disciplinare l’uso del territorio, ma incide indirettamente sulla conformazione legale della locazione turistica, trasformando una figura civilistica ammessa dall’ordinamento statale in una diversa attività urbanisticamente turistico-ricettiva.

5.2. Difetto di base legislativa regionale specifica

Il secondo profilo riguarda la base normativa . In Toscana, l’intervento comunale trova fondamento in una legge regionale dettagliata, espressamente ritenuta legittima dalla Corte costituzionale.

In Veneto, invece, la L.R. n. 11/2013 e l’art. 27-bis sembrano disciplinare le locazioni turistiche sotto il profilo degli obblighi di comunicazione, monitoraggio, vigilanza e sanzione, senza introdurre una disciplina espressa sul mutamento di destinazione d’uso o su un potere comunale di contingentamento delle nuove locazioni turistiche.

Pertanto, si può sostenere che il Comune non possa introdurre, tramite Variante al Piano degli Interventi, un regime sostanzialmente equivalente a un’autorizzazione o a un divieto generalizzato, in assenza di una chiara base legislativa regionale.

5.3. Assimilazione automatica tra locazione turistica e struttura ricettiva

Un ulteriore profilo problematico riguarda l’eventuale assimilazione indiscriminata tra locazione turistica e attività turistico-ricettiva.  La locazione turistica non imprenditoriale, priva di servizi accessori, ha natura diversa rispetto a B&B, affittacamere, CAV e strutture ricettive organizzate.

La Corte costituzionale ammette che vi possa essere rilevanza urbanistica quando l’uso turistico sia stabile, organizzato e idoneo a incidere sul carico urbanistico; ciò non significa, però, che ogni locazione turistica comporti automaticamente un mutamento di destinazione d’uso.

La Variante sarebbe quindi più vulnerabile se non distinguesse tra:

• locazione occasionale della propria abitazione;
• locazione di una stanza o porzione dell’immobile;
• locazione non imprenditoriale di una singola seconda casa;
• gestione imprenditoriale di più immobili;
• attività con servizi accessori assimilabili alla ricettività;
• attività stabile e massiva svolta tramite property manager.

5.4. Violazione del principio di proporzionalità

La giurisprudenza europea e costituzionale ammette restrizioni alle locazioni turistiche solo se giustificate da ragioni imperative di interesse generale e se proporzionate rispetto all’obiettivo perseguito. La CGUE, in Cali Apartments, ha ritenuto ammissibile un regime autorizzatorio in presenza di scarsità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine, ma ha richiesto che la misura sia idonea, necessaria e non sostituibile con strumenti meno restrittivi.

Pertanto, il Comune dovrebbe dimostrare, con un’istruttoria adeguata, che il cambio di destinazione d’uso è effettivamente necessario e che strumenti meno invasivi non sarebbero sufficienti. In mancanza, la Variante potrebbe essere censurata per difetto di istruttoria, irragionevolezza e sproporzione.

5.5. Disparità di trattamento e cristallizzazione del mercato

La previsione di salvaguardia per gli immobili già muniti di CIN tutela l’affidamento degli operatori esistenti, ma può anche produrre un effetto distorsivo, cristallizzando il mercato e impedendo l’ingresso di nuovi proprietari. Misure transitorie di questo tipo sono state ritenute in linea di principio ammissibili dalla Corte costituzionale, ma devono essere ragionevoli, proporzionate e non trasformarsi in una rendita di posizione permanente a favore degli operatori già presenti.

6. Valutazione complessiva

Alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale, non sembra sostenibile una tesi di illegittimità assoluta di ogni intervento comunale sulle locazioni turistiche. La Corte costituzionale e la Corte di giustizia dell’Unione europea ammettono interventi regolatori, anche incisivi, quando siano giustificati da esigenze di tutela della residenzialità, contrasto all’overtourism, protezione del patrimonio storico-artistico e governo del territorio.

Tuttavia, la Variante 70 potrebbe essere contestabile se:

1. assimila automaticamente ogni locazione turistica alla destinazione turistico-ricettiva;
2. non distingue tra locazione occasionale, non imprenditoriale, imprenditoriale e attività ricettiva organizzata;
3. non poggia su una specifica base legislativa regionale equivalente a quella toscana;
4. incide indirettamente sulla figura civilistica della locazione turistica prevista dalla L. 431/1998;
5. non è sorretta da un’istruttoria rigorosa sulla necessità della misura;
6. non valuta soluzioni meno restrittive;
7. determina una cristallizzazione permanente del mercato a favore degli operatori già attivi.

La tesi difensiva più solida non consiste quindi nel negare il problema dell’overtourism, ma nel contestare lo strumento scelto, ove esso risulti eccessivo, automatico e non proporzionato.

7. Possibile soluzione alternativa

Una soluzione più equilibrata potrebbe consistere in un modello regolatorio graduato, capace di tutelare il Centro Storico e la residenzialità senza vietare o comprimere in modo indiscriminato le locazioni turistiche.

Il Comune potrebbe prevedere:

1. Mappatura annuale delle micro-zone critiche, con dati su residenti, alloggi turistici, canoni, flussi, servizi, rifiuti, mobilità e pressione antropica.
2. Soglie di saturazione per ambiti omogenei, basate sul rapporto tra posti letto turistici e residenti, oppure tra unità destinate a locazione turistica e unità abitative ordinarie.
3. Distinzione tra uso occasionale e uso stabile, lasciando libera o semplificata la locazione della propria abitazione principale o di una stanza, e riservando limiti più stringenti agli operatori professionali o a chi gestisce più immobili.
4. Autorizzazione o cambio di destinazione solo oltre determinate soglie, ad esempio numero elevato di giorni annui, pluralità di immobili, gestione imprenditoriale, prestazione di servizi accessori o comprovato incremento del carico urbanistico.
5. Tetto per proprietario o gestore nelle zone sature, per evitare concentrazioni speculative.
6. Autorizzazioni temporanee e revisionabili, con durata limitata e verifica periodica sulla permanenza delle condizioni di equilibrio urbano.

1. Incentivi alla locazione residenziale lunga, tramite riduzioni IMU, accordi territoriali, canoni concordati, agevolazioni per studenti, lavoratori, giovani coppie e famiglie.
2. Contrasto agli operatori irregolari, mediante controlli su CIN, imposta di soggiorno, sicurezza, capienza, rifiuti, keybox e rispetto delle regole condominiali.
3. Accordi con piattaforme e property manager, per evitare la pubblicazione di annunci privi di CIN o non conformi ai limiti comunali.
4. Monitoraggio periodico degli effetti, con relazione annuale al Consiglio comunale e possibilità di revisione delle misure.

Questa soluzione sarebbe più difendibile perché non vieta la locazione turistica in quanto tale, ma la regola in modo selettivo, proporzionato e coerente con l’effettivo impatto urbanistico.